浅议人民监督员制度

　　【内容提要】人民监督员制度，又称人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度，是检察机关根据机关、团体和企事业单位的推荐，从社会各界中选择若干名有良好的政治素质和较高的政策法律水平的人士担任人民监督员，依照一定的程序，对查办职务犯罪工作进行外部监督的一项制度。

　　【关键词】人民监督员制度 改革举措 制度创新

　　人民监督员制度是我国检察机关在直接受理侦查的案件中，自觉接受监督、确保办案质量和公正执法的一项重要改革举措。其依据最高人民检察院2003年9月2日制定下发的《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》和《进一步扩大人民监督员制度试点工作方案》。根据上述文件，选任的人民监督员依照特定程序，可以对检察机关直接受理侦查的案件中被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的案件、拟撤销的案件和拟不起诉的案件办理工作实施监督(简称三类案件监督);也可以对检察机关直接受理的侦查案件应当立案而不立案;超期羁押;违法搜查、扣押、冻结;不依法确认、执行刑事赔偿;办案人员徇私舞弊、贪赃枉法等问题，提出纠正意见(简称五种情形监督)。

　　一、人民监督员制度的创制，解决了长期以来“监督者如何接受监督”的司法问题

　　根据我国宪法，人民检察院是国家的法律监督机关。在刑事诉讼体系中，它一方面通过批准逮捕、监督立案对公安机关进行侦查监督;另一方面通过行使抗诉权和审判监督权对人民法院进行审判监督。那么，谁来监督检察机关的执法活动是否合法公正呢?对于提起公诉权这一检察机关的主要职能而言，法院可以通过审查进入审判程序的案件实现制约机能;但长期以来，检察机关的另一重要职权——侦查直接受理的案件，如果不提起公诉，就处于不受外部监控的封闭状态。所谓直接受理的案件是指我国《刑事诉讼法》第十八条规定的由人民检察院立案侦查的犯罪，主要包括贪污贿赂犯罪、国家工作人员的渎职犯罪以及国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利的犯罪和侵犯公民民主权利的犯罪。在上述案件侦查过程中，立案、撤案、侦查活动、是否决定逮捕、是否提起公诉等一系列执法活动，都由检察机关自行决定。在决定提起公诉以前，没有其他执法主体履行等同于检察机关在公安机关侦查案件中承担的监督和制约职能。从理论上讲，这就容易导致职权行使不当甚至职权滥用。我们无法得到这一弊端的实证数据，但这一情况不得不使人联想起1996年《刑事诉讼法》修订前“免予起诉”制度的适用情况:检察机关在对自行侦查的案件适用免予起诉决定时，集立案、侦查、决定不起诉但定罪的权力于一身，几乎不受外部监督。那一时期，全国检察机关决定免予起诉的案件中,60%是检察机关自行侦查案件，而公安机关负责侦查的刑事犯罪案件仅占40%。这种比例的明显不协调暗示出免予起诉制度适用失当，加之免予起诉权有侵犯审判权之嫌，修订后的《刑事诉讼法》取消了该项制度。

　　在自侦案件中，免予起诉制度的废除,消除了检察机关在决定不起诉但定罪这一环节上存在弊端的可能性.但在此之前的立案、撤案、逮捕和侦查环节，权利滥用的隐患依然存在。人民监督员制度就是针对这些问题创设的。法制发展的历史提醒我们，任何权力，只有受到制约和监督，才能保障其准确、公正行使。

　　二、人民监督员制度符合社会主义检察制度的本质要求，体现了检察权的人民性

　　人民当家作主是社会主义政治制度和司法制度的本质要求。人民监督员制度的建立，意味着在检察工作中增设了一条人民群众直接参与和监督检察工作的新途径，体现了人民当家作主的精神和贯彻群众路线的要求，有利于检察机关接受人民群众的监督，倾听人民群众的意见，因而符合我国社会主义检察制度的本质要求和发展方向。检察权在本源意义上属于人民所有，在性质上当然可以由人民直接地或部分地行使，在具体制度安排上应当设置人民直接参与的程序。检察机关和检察官只是代表人民行使检察权，不应当异化为检察权的垄断者。中外的司法实践都证明，由非司法职业人员与司法职业人员相结合，共同行使一定范围的司法权，不仅有利于防止司法的专断、司法权的滥用和腐败，而且有利于防范各种外部的不当干涉，保证司法的中立、独立和公正，树立司法权威。

　　人民监督员制度是检察机关执法为民的制度保障。检察工作作为一项国家职能活动，具有比较强的专门性、国家强制性、统一性和程序性等执法和司法的一些专业特征，容易脱离人民群众，因而司法权的社会化(包括社会对司法的参与、认知和认同以及司法主动地接近社会、服务于社会等两个方面)一直是近代司法理论的重大课题。为了有效地防止检察工作背离为人民服务的宗旨，必须设置相应的制度和程序，提高检察工作的透明度，保障人民群众参与检察工作，扩大检察工作的民主基础。人民监督员制度的建立，意味着人民群众通过人民监督员介入检察机关的诉讼活动，有权向检察官了解案情和有关法律适用情况，有权阅知案件主要证据，有权旁听检察官对犯罪嫌疑人的讯问，并享有对一定范围的检察工作进行直接评判的权力，而且能够引起检察委员会或上级检察机关重视审查程序，具有一定的刚性和约束力，因而有利于保障检察权的正确行使，为检察机关和检察人员坚持为人民服务的宗旨提供了新的制度保障。

　　人民监督员制度有利于加强对检察权的监督和制约，进一步保障人权，体现了建设社会主义政治文明和司法文明的要求。发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。人民监督员制度把社会权利引入国家权力的运行机制，使检察权的行使受到社会公众的监督，其实质是强化对检察机关的外部监督和制约，符合十六大报告提出的加强对权力的监督和制约的要求，能够有效地促进检察机关和检察人员公正执法、文明办案，尊重和保障人权，树立程序观念、法治观念、打击与保护并重的诉讼观念，做到惩罚犯罪和保障人权的有机统一。

　　三、人民监督员制度是检察机关外部监督制约机制的创新，具有立法的必要性和可行性

　　在我国检察制度发展史上，人民监督员制度是一项重大的创举。它是在我党坚定不移地推进政治体制改革和司法体制改革，特别是社会主义民主政治得到进一步发展的历史背景下形成和发展起来的，是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的体现，是中国特色社会主义检察制度的完善和发展。

　　人民监督员制度是一项制度创新，是在现行检察制度中增设的一种监督程序。我国现行检察制度中包含着党的领导、人大监督、公安机关和审判机关的制约、新闻舆论监督、人民群众的监督等监督和制约机制，这些监督和制约机制都有着自身的特点和作用，同时也都存在着一定的局限性，还没有形成像人民监督员制度那样保障人民群众直接参与检察工作的法律制度。人民监督员制度的创立增补了检察制度中的一个空白，进一步健全了对检察权的监督制约机制。

　　人民监督员制度是现行检察制度基本框架之内的一项制度创新，符合宪法和法律的精神。虽然宪法和法律都没有规定人民监督员制度，但是它并不违反宪法和法律，相反，它具有坚实的法理基础和巨大的发展空间。我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”人民是检察权的主人，对检察工作享有管理和监督的权利。同时，专门机关与群众相结合是我国刑事诉讼的一项基本原则。《人民检察院组织法》第七条明确规定：“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督……”另外，《刑事诉讼法》第六条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，必须依靠群众……”这些法律条款体现了我国法律制度和诉讼制度的人民性，反映了有关国家职能活动必须坚持群众路线和群众观点的要求，为人民监督员制度的产生和发展提供了良好的法律环境。

　　尽管人民监督员制度既不违反宪法和法律，也不违背马克思主义法学原理和社会主义检察制度的本质要求，但是我们也要清醒地认识到，人民监督员制度毕竟是一项改革探索。最高人民检察院关于人民监督员制度的安排和试点部署，都是在人民监督员没有法律规定的情况下做出的。在未来的立法中，特别是在有关人民监督员的遴选程序、监督的性质、范围和效力等方面的制度安排上，将会有所突破，以便充分地发挥人民监督员制度的功能。当前，人民监督员制度尚处于初创阶段，有关制度安排有待于实践的检验，需要在实践中加以发展。我们要本着实事求是的精神，既要勇于实践，在实践中总结经验教训，提高认识，丰富和发展人民监督员制度，又要按照法治原则的要求，积极地、及时地进行有关立法研究，抓住《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》再修订的时机，在充分研究和论证的基础上，提出切实可行并能保证取得实效的立法方案，使人民监督员制度在未来的有关立法中得到规范和发展。

　　四、完善人民监督员制度的几点构想

　　人民监督员制度试行以来，受到社会各界的普遍欢迎。除了前述的设立必要性，实务界和理论界也从多方面肯定了它的合理性，主要包括：一是实现“人民有权依法通过各种途径和形式管理国家事务”等宪法性权利的有效途径;二是促进司法程序正义的必然要求;三是可以确保检察机关正确行使检察权;四是顺应公众参与司法的国际司法改革方向。尽管人民监督员制度具有众多的优越性和合理性，但不容忽视的是，这一制度还不尽完善。

　　人民监督员制度是一种刚性的、程序性的监督制度，必须保证监督的严肃性，克服随意性，其范围目前来看应严格限制在最高人民检察院规定应接受监督的“三类案件”和有权提出纠正意见的“五种情况”的范围内，不能随意扩大。根据目前人民监督员制度的运行情况，笔者提出以下几点构想：

　　(一)加快立法进程，将人民监督员制度列入刑诉法的有关规定。 由于人民监督员制度在现行基本法中未有规定，仅仅依据最高人民检察院的有关规定来操作，法律依据尚不够充分，而且由于各省制定的实施细则不统一，操作规程和文书格式也不一致，影响该工作的深入进行，建议在时机成熟的时候，将该项制度纳入基本法的范畴，明确人民监督员的权利、义务及选聘程序和监督程序等，使该项工作更加有法可依。

　　(二)改进人民监督员的选聘方法，使其更具代表性、权威性。由于人民监督员制度是由检察机关主动推行、由检察长聘任的，因此，人民监督员的聘任就有一个先天的缺陷，那就是在实践中造成了不少人对检察机关自己“花钱请人监督自己”的监督力度和监督效果提出了质疑。笔者认为，要解决此类问题，就必须改变人民监督员的聘任方法，建议其聘任程序为：根据对人民监督员的名额要求，由各机关、团体、企事业单位，以及街道居委会、村委会等人民群众自治组织推举出人民监督员人选，再由人大或其常委会予以选聘或确认。

　　(三)明确人民监督员的任职资格条件，引导人民监督员的推举工作。在英美法系中，陪审团的职责是只认定事实，不适用法律，因此，陪审团的人员只须没有回避理由，能够正确判断事实即可。而我们所聘任的人民监督员，需要对认定事实和运用法律进行监督，因此，人民监督员的选聘条件应当更为严格，在选聘时要兼顾专业性和代表性，既必须具有一定的法律知识能够胜任监督工作，又必须有较丰富的社会经验和较高的社会威望。从监督的时间保障和监督的社会信任度的角度考虑，党政机关领导和企事业单位负责人不宜过多，应多从法学教授、离退休资深法律工作者或人大代表、政协委员等人员中选聘，以有利于保证监督结果的合法性和公信度。

　　(四)人民监督员制度的经费保障，应纳入国家和地方财政预算，人民监督员的工作报酬也应做到有据可依。人民监督员同以往的执法执纪监督员等在工作内容、工作形式有很大不同，人民监督员对检察工作的监督是经常的、具体的，因此，给人民监督员提供相应的办公场所和经费保障是十分必要的。根据最高人民检察院的要求，独立评议、秘密投票是实施监督的必经程序，并且，有些案件的案情、卷宗需要保密，像目前有些地、市，提前将案件报送人民监督员，然后再找个场所开监督会的做法，只是权宜之计。因此给人民监督员提供独立的办公场所是保障其履行监督的必要条件，同时也是保守检察秘密的需要，这就需要有经费保障。目前试行中大多数地方人民监督员的工作补贴由检察机关列支，这种做法有“花钱买监督”之嫌，实不可取。为了体现监督的公正性，并保障人民监督员开展工作所需的交通费、加班费、咨询费等费用，应将这些费用纳入国家和地方财政预算。